En opinión de muchas personas, el momento en el cual la Auditoría Superior de Jalisco inicia la auditoría de cuentas públicas, es cuando los auditores designados redactan el “acta de inicio”; es por ello que me parece interesante analizar los diversos ordenamientos que inciden en esta importante labor de fiscalización, para tener un panorama amplio y claro para emitir opinión fundada.
Considerando que la auditoría es un acto de molestia, y con el propósito de tener los elementos jurídicos suficientes para arribar a una respuesta precisa e indubitable y determinar cuál es el momento en el que se inicia el ejercicio de sus facultades, es necesario conocer y analizar los fundamentos legales en los que se apoya la Auditoría Superior de Jalisco para ejercitar su función principal referente a: verificar y realizar la fiscalización superior del desempeño y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas de los órganos, dependencias y entidades públicas. Para ello, referiré los siguientes instrumentos legales:
El primer párrafo del artículo 16 de nuestra carta magna establece: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”
Por su parte el antepenúltimo párrafo del numeral mencionado impone lo siguiente: “La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos”
Las formalidades de los cateos están previstas en el párrafo onceavo del referido artículo 16 constitucional, el cual determina lo siguiente: “En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia”
Cabe hacer la observación que la parte final del párrafo onceavo mencionado, precisa que al concluir la diligencia debe levantarse un acta circunstanciada, es decir, al finalizar la diligencia. No perdamos de vista esta precisión.
En el primer párrafo del artículo 7 de la constitución política de Jalisco, se establece la garantía individual en forma similar a la que consagra el primer párrafo del artículo 16 de nuestra carta magna; en los siguientes términos:
“Artículo 7°. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”
Misma situación ocurre con los párrafos 14º y 9º, en correlación con los párrafos antepenúltimo y onceavo del aludido artículo 16 de la constitución federal, respectivamente.
De igual manera, la fracción XXI del artículo 34 de la Ley de Fiscalización Superior y Auditoría Pública del estado de Jalisco y sus municipios (LFSAPEJM), establece las atribuciones del Auditor Superior, en los siguientes términos: “Fracción XXI. Ordenar las visitas, inspecciones y revisiones de libros y documentos de las entidades auditables, de conformidad con esta ley”
En el artículo 38 de la ley en comento, se ordena lo siguiente: “Corresponden a los Auditores Especiales las facultades siguientes, con independencia de su ejercicio directo por el Auditor Superior: “Fracción IV. Ordenar y realizar auditorías, visitas e inspecciones a las entidades auditables conforme al programa aprobado por el Auditor Superior;”
Es decir, también se atribuyen facultades a los Auditores Especiales, de ordenar auditorías, visitas e inspecciones, independientemente del ejercicio directo que lleve a cabo el Auditor Superior; lo cual me parece que es un exceso legal porque podría incurrirse en una anarquía si cada uno de estos funcionarios ordena trabajos de fiscalización e inspección de manera independiente y autónoma; por ello, considero conveniente establecer las causales por las cuales los mencionados Auditores Especiales pueden emitir oficios ordenando visitas, inspecciones y revisiones de libros y documentos de las entidades auditables.
Los 7 siete artículos (73 al 79) que contiene el Capítulo II del Título Séptimo de la LFSAPEJM se refieren al procedimiento para llevar a cabo las visitas a entes auditables; en ellos se desglosa cada uno de los pasos que deben cumplir los auditores actuantes.
En la parte final del último párrafo del artículo 73 se determina que los auditores deberán presentar previamente el oficio de comisión respectivo e identificarse plenamente como personal actuante de dicha Auditoría Superior.
En el artículo 76 se detalla cuáles son los requisitos que debe contener la orden de visita.
Las reglas para llevar a cabo la visita se estipulan en el artículo 77, que en el primer párrafo de su fracción I menciona: “Al dar inicio a la visita, los auditores o profesionales contratados deben de identificarse con la persona con quien se entienda la diligencia, requiriéndole designe a dos testigos”. Los siguientes 3 tres párrafos se refieren a otras reglas de procedimiento.
En la fracción II se dispone que: “De toda visita se levantará acta en la que se hará constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubieren conocido por los auditores o profesionales contratados. Los hechos u omisiones consignados por los auditores o profesionales contratados en las actas sólo constituyen indicios de tales hechos o de las omisiones encontradas;”
Finalmente, en el artículo 78 se ordena que: “En las actas que se levanten con motivo de la visita o inspección, se hará constar, por lo menos, lo siguiente:”
“Fracción I. Hora, día, mes y año en que se practicó la visita;”
Es decir, deberá mencionarse a qué hora precisa inició la visita o inspección, lo que desde luego no se refiere al momento en que se inicia la redacción del acta, sino al instante preciso en que se presentaron los auditores actuantes ante el representante legal del ente público sujeto a fiscalización, se identificaron, y le entregaron el oficio de comisión que los faculta para llevar a cabo la visita y lo conminaron a que designara dos testigos.
Al respecto, la Secretaría de la Función Pública tiene publicada la “Guía General de Auditoría Pública.
En el punto 2.2 denominado “Inicio de la auditoría”, se establece que la práctica de la auditoría se llevará a cabo mediante mandato escrito que se denomina Orden de Auditoría; y enseguida menciona las características a cumplir, como son:
- a) dirigirse al servidor público de mayor jerarquía;
- b) estar debidamente fundamentada;
- c) citar a los auditores que practicarán la revisión;
- d) describir los alcances y el periodo a revisar;
- e) estar firmada por el titular del Órgano Interno de Control.
Deberá entregarse a quien va dirigida, obteniendo de puño y letra de éste, el acuso de recibo en una copia de la misma; etc.
En el punto 2.3 se determina que se levantará acta de inicio de auditoría, en la que se hará constar: a) lugar, hora y fecha del acto.
Por tanto, de igual forma a lo que comenté en líneas arriba, se deberá consignar el momento preciso en que los auditores se presentaron e identificaron con el funcionario al cual está dirigido el oficio de comisión y hacer la entrega de este documento.
Conclusión
El momento jurídico en el que la Auditoría Superior del Estado de Jalisco da inicio a sus facultades de fiscalización, o inicia la visita domiciliaria o la auditoría o revisión de cuenta pública, NO es cuando se levanta el acta de inicio, porque esta acción es posterior a diversos momentos y a varias actuaciones que los auditores deben cumplir previamente como parte del procedimiento en el cumplimiento de las formalidades para los cateos que establecen tanto la constitución federal como la local.
Sin lugar a dudas, el inicio de la auditoría, se sitúa cuando los auditores designados se presentan e identifican ante el funcionario de mayor jerarquía y le entregan el oficio de comisión dirigido a su persona, y se cubran las demás formalidades prescritas para los cateos establecidos en el párrafo onceavo del artículo 16 de nuestra carta magna federal, y en el párrafo noveno de la constitución de Jalisco, las cuales he referido en este artículo. Los fundamentos legales en los cuales apoyo esta opinión están mencionados en este documento.
Esta misma conclusión aplica para los actos de fiscalización que ejercite la Contraloría del Estado y las auditorías y revisiones que lleven a cabo los órganos internos de control.
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