Los efectos de la Reforma Constitucional al Artículo 28 Primer Párrafo Constitucional

Los efectos de la Reforma Constitucional al Artículo 28 Primer Párrafo Constitucional y sus efectos en la Institución de Condonación en el Sistema Tributario Mexicano

Antecedentes

La Condonación es una Institución de origen civil y de remisión de deuda que en materia tributaria se encuentra regulada por diversos artículos 39 fracción I, último párrafo, 74 y 146-B del Código Fiscal de la Federación, que se refiere a la remisión o perdón de deuda en uso de la potestad tributaria, en materia de impuestos, recargos, multas que se auto determinen por el propio contribuyente o que la autoridad fiscal determine mediante el ejercicio de facultades de comprobación o mediante determinación de resolución definitiva de un crédito fiscal.

Esto es, la condonación es un beneficio o gracia otorgado a los contribuyentes para extinguir la obligación de pago de adeudos fiscales por conceptos como impuesto, recargos, multas, que tienen un tratamiento específico conforme al régimen fiscal que establezca el legislador; lo que pone bajo este contexto, que se trata de una renuncia al cobro concedido por el Estado, como detentador de la potestad tributaria, a través de un acto voluntario, esencialmente unilateral, excepcional y discrecional.1

En este mismo orden de ideas, el artículo 39, fracción I, y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, establece la atribución legal potestativa que el Ejecutivo Federal, mediante resoluciones de carácter general podrá condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.

En esta misma tesitura, la interpretación sistemática y exegética del artículo 39 fracción I, del Código Fiscal de la Federación, atendiendo a la voluntad del legislador, el cual otorga al contribuyente, que mediante resoluciones de carácter general, cuando se haya afectado o se trate de afectar la situación de un lugar o región de país, o rama de actividad, la producción o venta de productos o la realización de actividades, así como en caso de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias, el Ejecutivo Federal debe aplicar de manera motivada cualquiera de los instrumentos tributarios consistentes en condonar o eximir total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades2.

De conformidad a derecho, al utilizarse el término el Ejecutivo Federal “podrá” se refiere al hecho de “tener expedita la facultad potestativa de aplicar cualquiera de las soluciones que establece en artículo 39 fracción I y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, antes referido, conforme a la voz “poder” consultable en la página mil cuarenta y dos del diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, y no debe de entenderse como que otorga facultad discrecional al Ejecutivo Federal de conceder o no la oportunidad a los contribuyentes de aplicar cualquiera de los beneficios fiscales, sino como un deber jurídico de acatar lo preceptuado en el numeral en comento3.

A mayor abundamiento, al interpretar en contexto el artículo 39 fracción I del Código Fiscal de la Federación, en el ámbito legislativo el verbo “podrá” no necesariamente tiene el significado de discrecionalidad, sino que en ocasiones se utiliza en el sentido de “obligatoriedad”, pues en tal hipótesis se entiende como un deber jurídico de motivar o razonar que medida de la contenida en el precepto antes referido, resulta la más idónea y razonable en su instrumentación por el Ejecutivo Federal ante fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias frente a la afectación a la rama económica, región o Industria.

En el caso de condonación de multas pendientes de pago, siempre que se cumpla con los requisitos previstos en el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación tal numeral, por tanto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, interpretó que si a través de la citada Regla 2.17.12, vigente, establece el procedimiento para determinar el porcentaje de condonación solicitada por el contribuyente, así como los requisitos y los supuestos para determinar dicho porcentaje y, la forma y plazos para el pago de la parte no condonada, resulta legal que la autoridad fiscal en la resolución administrativa que al respecto emita, fije un plazo perentorio para el pago de la cantidad de la multa que no haya sido condonada, así como respecto del monto de las contribuciones omitidas y sus accesorios.

Es de explorado derecho, que la condonación, no realiza un acto de privación ni de molestia respecto de derechos del contribuyente, sino que sólo determina su situación de hecho frente a una petición formulada a la autoridad respecto de un crédito fiscal que el contribuyente ya conoce, en virtud de que fue determinado en forma líquida a su cargo, ya sea auto- determinado por él, o, por una autoridad fiscal, respecto del cual el propio contribuyente tuvo la oportunidad de ejercer dentro del término legal los medios de defensa procedentes; y de que la condonación de accesorios de contribuciones, no es un derecho que sea susceptible de exigirse de manera obligatoria, sino un beneficio concedido por el legislador y calificado por la autoridad fiscal consistente en la remisión parcial o total del crédito fiscal determinado al contribuyente.

La condonación de la deuda tributaria y del crédito fiscal tiene efectos liberatorios por el importe condonado, que tiene como justificación de origen, los criterios de política fiscal y legislativa; finalmente un fin máximo de justicia tributaria material cuando el sujeto pasivo de la relación jurídico-tributaria demuestra una capacidad económica-tributaria disminuida.

En este sentido, debemos referirnos a la tercera figura de condonación que establece el artículo 146-B del Código Fiscal de la Federación, en el supuesto de que el contribuyente se encuentre sujeto a un procedimiento de concurso mercantil, las autoridades fiscales podrán condonar parcialmente los créditos fiscales relativos a contribuciones que debieron pagarse con anterioridad a la fecha en que se inicie el procedimiento de concurso mercantil y siempre que el comerciante haya celebrado convenio con sus acreedores, conforme a los requisitos y supuestos jurídicos que establece la norma en análisis antes referida.

En este orden de ideas, el artículo 146-B fracción I, del Código Fiscal de la Federación establece en la primera fracción, cuando el monto de los créditos fiscales represente menos del 60% del total de los créditos reconocidos en el proceso concursal, la condonación no excederá de un beneficio mínimo de entre los otorgados por los acreedores, no partes relacionadas, que representen en conjunto el 50% de los créditos reconocidos; en el segundo supuesto jurídico, sí el monto de los créditos fiscales excede del 60% de los créditos reconocidos en el procedimiento concursal, el beneficio no excederá del monto que corresponda a los accesorios de las contribuciones causadas.

En atención a los puntos anteriores, la reforma al artículo 28 primer párrafo de la Constitución General de la República Mexicana afecta a los procedimientos de condonación contenidos en los artículos 39 fracción I, último párrafo, 74 y 146-B del Código Fiscal de la Federación; en nuestra opinión no, de conformidad a los siguientes puntos.

La reforma Constitucional al primer párrafo del artículo 28, publicada el 06 de Marzo de 2020, en el Diario Oficial de la Federación, debe interpretarse en el sentido de prohibir la condonación de impuestos, como una limitación a la liberación del pago de los impuestos de manera generalizada, caprichosa, arbitraria y en beneficio de unos cuantos contribuyentes, por parte del Ejecutivo Federal o de las Autoridades Fiscales, sin afectar, a los diversas procedimientos tributarios de condonación de contribuciones, recargos, multas que establecen los artículos 39, 74 y 146-B del Código Fiscal de la Federación, ya que estas constituyen una regla jurídica especial establecida en la Constitución cuando se cumplen los supuestos para su procedencia.

La exposición de motivos del Ejecutivo Federal en la iniciativa de la reforma establece:

“No obstante, la condonación de contribuciones puede llegar a afectar el interés general de la población, toda vez que, de otorgarse en forma desmedida a los sujetos obligados al pago de contribuciones, cuyos montos debieron haber enterado al Estado Mexicano y que, en vía de consecuencia, éste dejó de percibir, necesariamente repercute en el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los gastos públicos.

Actualmente, el artículo 39, fracción I del Código Fiscal de la Federación confiere al Ejecutivo Federal la facultad de condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias, a través de resoluciones de carácter general.

En épocas recientes, con el fin de normalizar la actividad económica en regiones y sectores, el Ejecutivo Federal, en uso de la atribución antes señalada, ha procedido a la condonación de impuestos.

Sin embargo, en los últimos sexenios, se ha distorsionado el fin de otorgar al contribuyente tal beneficio hasta llegar al punto de otorgar condonaciones generalizadas, prácticamente de forma lisa y llana, sin que exista un enfoque de política fiscal; dicha práctica ha causado un quebranto en los ingresos financieros del Estado, además de que ha provocado un desequilibrio en la carga fiscal que recae en el conjunto de la sociedad en detrimento de los contribuyentes cumplidos.

Es por ello, que el pasado 20 de mayo del año en curso, el Ejecutivo Federal a mi cargo publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se dejan sin efectos los decretos y diversas disposiciones de carácter general emitidos en términos del artículo 39, fracción I del Código Fiscal de la Federación.

Con la expedición del Decreto aludido en el párrafo anterior, la presente administración federal generó las bases para que el Estado Mexicano cumpla con el mandato que le confiere el artículo 25 constitucional al garantizar a las mexicanas y los mexicanos la imposibilidad de otorgar condonaciones de impuestos en beneficio de unos cuantos y en detrimento de la mayoría de la población.

Derivado de lo anterior y al constituir el factor central de la Cuarta Transformación actuar por el bien de todos, he considerado necesario que deben mantenerse los principios rectores  de justicia y ética tributaria, así como de igualdad ante la ley que deben guardar todos los contribuyentes al no crear excepciones generalizadas que tanto lastiman a la sociedad.

Es imperativo del Estado Mexicano velar por las necesidades del país y en general de toda la población, para lo cual, la administración pública federal que me honro en dirigir pone a consideración de esa Soberanía la presente Iniciativa a fin de contribuir de carácter permanente en la inhibición de cualquier trato preferencial que, como se mencionó anteriormente, se ha otorgado a lo largo del tiempo primordialmente en favor de unos cuantos. De esta manera, se logrará que el Ejecutivo Federal detenga la nociva práctica de otorgar de forma discrecional y periódica, y de manera generalizada y masiva la condonación de contribuciones a los deudores fiscales.

Por las razones expuestas, en mi carácter de titular del Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esa Soberanía la siguiente Iniciativa de DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes, así como las prohibiciones a título de protección a la industria.

DOF: 06/03/2020

DECRETO por el que se declara reformado el primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de condonación de impuestos.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. – Presidencia de la República.

ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed:

Que el Honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente

DECRETO

“EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA Y PREVIA LA APROBACIÓN DE LA MAYORÍA DE LAS HONORABLES LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS Y DE LA CIUDAD DE MÉXICO, DECLARA REFORMADO EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE CONDONACIÓN DE IMPUESTOS.

Artículo Único. Se reforma el primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.

Del texto anterior, se colige que el Ejecutivo Federal al realizar un diagnostico en los últimos sexenios, detectó que se ha distorsionado el fin de otorgar al contribuyente el beneficio jurídico de la condonación, hasta llegar al punto de otorgar “condonaciones caprichosas, arbitrarias, generalizadas, de forma lisa y llana, discrecionales, periódicas, masivas, sin que exista un enfoque de política fiscal; en consecuencia, se refiere a que dichas condonaciones, a favor de unos cuantos contribuyentes, no actualizan los supuestos jurídicos previstos en las leyes para otorgarla que analizamos en el presente artículo y que tienen un problema de justicia y ética en materia tributaria”.

Por lo que es de considerarse, que la condonación contenida en el artículo 39 fracción I y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, únicamente se refiere a la potestad discrecional para elección del instrumento fiscal a elegir en estricto apego a los supuestos jurídicos que se actualicen para su aplicación; el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación, se refiere a condonación de sanciones, sin incluir la posibilidad de impuestos como refiere la reforma constitucional y finalmente el artículo 146-B del Código Fiscal de la Federación, establece supuestos especiales en concurso mercantil que no están bajo el criterio de política fiscal, sino de un procedimiento de concurso mercantil y derivado de una situación de quebranto patrimonial y de problemas de solvencia patrimonial de la empresa.

En consecuencia de lo anterior, el Ejecutivo Federal al instruir, el pasado 20 de mayo de 2019, al publicar en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se dejan sin efectos los decretos y diversas disposiciones de carácter general emitidos en términos del artículo 39, fracción I del Código Fiscal de la Federación, que no reúnen los requisitos legales para su procedencia, en las cuales se otorgaron condonaciones generalizadas, de forma lisa y llana, si bien cita el artículo antes referido -39 fracción I del Código Fiscal de la Federación-, no se refiere a su contenido normativo, de igual forma el Ejecutivo Federal no cita en la exposición de motivos a los diversos artículos 74 y 146-B del Código Fiscal de la Federación; prohibiendo únicamente en la reforma al artículo 28 primer párrafo Constitucional, de cualquier trato preferencial que, como se mencionó anteriormente, se ha otorgado a lo largo del tiempo primordialmente en favor de unos cuantos contribuyentes privilegiados.

De la interpretación sistemática, teleológica y exegética, de la reforma constitucional al artículo 28 primer párrafo Constitucional, es posible concluir, que no afecta en su ámbito de legalidad a las condonaciones previstas en los artículos 39 fracción I, ultimo párrafo, 74 y 146-B del Código Fiscal de la Federación, que se analizaron, ya que, para su otorgamiento estas condonaciones requieren que se actualicen los supuestos jurídicos que contienen cada uno de los procedimientos, restringiendo la norma primaria a las condonaciones de impuestos que sean caprichosas, arbitrarias, generalizadas y que beneficien a deudores fiscales en lo particular, ya que, no cumplen con los requisitos de actualizar los supuestos jurídicos o de hecho para su procedencia.

Notas al pie:

1. VIII-P-SS-21. CONDONACIÓN DE MULTAS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y LA REGLA 2.17.8 DE LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL PARA 2015. CONSTITUYE UN BENEFICIO OTORGADO VOLUNTARIAMENTE POR EL LEGISLADOR, POR LO QUE LA AUTORIDAD ESTÁ FACULTADA PARA FIJAR UN PLAZO PERENTORIO PARA CUBRIR LAS CONTRIBUCIONES Y LA CANTIDAD DE LA MULTA QUE NO HAYA SIDO CONDONADA. - R.T.F.J.A. Octava Época. Año I. No. 4. Noviembre 2016. p. 132.

2. Tesis: P./J. 29/2002 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Época 186657 Pleno, Tomo XVI, Julio de 2002 Pag. 649 Jurisprudencia (Constitucional) BENEFICIOS FISCALES. EL EJERCICIO DE LA FACULTAD QUE OTORGA AL EJECUTIVO FEDERAL EL ARTÍCULO 39, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, DEBE MOTIVARSE DEBIDAMENTE.

3. Tesis: 2a. LXXXVI/97. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Época 197908 Segunda Sala, Tomo VI, Agosto de 1997, Pag. 217, Tesis Aislada (Administrativa) PODER. EL USO DE ESTE VERBO EN LAS DISPOSICIONES LEGALES, NO NECESARIAMENTE IMPLICA UNA FACULTAD DISCRECIONAL.
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